Ukraina w UE? Zacznijmy rozmawiać o zyskach, a nie tylko o kosztach

Z ekspertką rozmawiamy m.in. o warunkach, jakie musi spełnić Ukraina, by stać się częścią Wspólnoty. Próbujemy też odpowiedzieć na pytanie, czy Unia jest gotowa na rozszerzenie na Wschód i czy wszystkie unijne państwa są w tej kwestii zgodne.

Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen powiedziała w Davos, że Ukraina jeszcze nigdy nie była tak bliska UE. Gdzie na drodze do akcesji jest obecnie ten kraj?

Elżbieta Kaca, analityczka PISM: W grudniu 2023 r. Rada Europejska zdecydowała o otwarciu negocjacji akcesyjnych. Przed Ukrainą długie i trudne rozmowy na temat tempa wdrażania unijnego prawodawstwa. Przedmiotem negocjacji będzie przede wszystkim ustalenie okresów przejściowych w sześciu klastrach tematycznych, które obejmują ok. 30 rozdziałów negocjacyjnych.

Co ważne, aby doszło do rozpoczęcia rozmów, Ukraina musi wypełnić warunki w dziedzinie praworządności, które zostały sformułowane przy okazji uzyskania przez ten kraj statusu kandydata. Warunki te dotyczą kwestii uregulowania działalności lobbingowej, sytuacji mniejszości narodowych i walki z korupcją. Wówczas Rada UE będzie mogła przyjąć mandat negocjacyjny Unii, tzw. ramy negocjacyjne, czyli dokument, który określa wytyczne i zasady negocjacji po stronie UE. Dopiero wtedy dojdzie do pierwszego spotkania zespołów negocjacyjnych UE i Ukrainy.

Jednocześnie Komisja Europejska musi przeprowadzić ocenę zgodności prawa krajowego Ukrainy z unijnym, czyli tzw. screening i przedstawić raport na ten temat. To techniczny, ale dość długi proces. Ukraina przygotowała już przegląd swojego prawa, co powinno przyspieszyć procedury.

Kiedy zatem możemy się spodziewać rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z Ukrainą?

Do rozpoczęcia rozmów może dojść jeszcze w tej kadencji KE o ile nie sprzeciwią się temu Węgry (zwłaszcza podczas swojej prezydencji w Radzie UE). To optymistyczny, ale też realny scenariusz. KE jest mocno zaangażowana w przyspieszanie procedur dotyczących akcesji Ukrainy.

Jeśli chodzi o dokładny kalendarz działań, to w marcu Komisja przedstawi opinię w sprawie wypełnienia przez Ukrainę warunków w dziedzinie praworządności. Biorąc pod uwagę fakt, że Ukraina właściwie już je wypełniła, spodziewam się pozytywnej oceny. Problemem może okazać się przyjęcie unijnego mandatu negocjacyjnego ze względu na wspomniane możliwe próby opóźniania tego procesu przez Węgry. Zakładam jednak, że jest konsens zdecydowanej większości państw na rozpoczęcie negocjacji i pojawi się odpowiedni nacisk polityczny na Węgry, co pozwoli zwołać konferencję międzyrządową już w najbliższych miesiącach. Po pierwszym spotkaniu negocjatorów otwarcie negocjacji dotyczących spraw fundamentalnych byłoby możliwe jeszcze w tym roku. KE rozpoczęła już z władzami ukraińskimi prace nad mapą drogową w tej dziedzinie. Mówimy tu m.in. o reformie sądownictwa czy administracji publicznej.

Grafik działań jest więc napięty. Każde opóźnienie wywołane blokadą polityczną może przesunąć moment rozpoczęcia rozmów na nową kadencję KE, a ta może już nie być tak przychylna Ukrainie.

Jakie są największe wyzwania, z którymi musi zmierzyć się Ukraina starając się o członkostwo?

Największą przeszkodą w postępie rozmów akcesyjnych i na drodze do członkostwa Ukrainy będą utrzymujące się podziały w UE co do rozszerzenia na Wschód. Bo o ile jest zgoda, że negocjacje akcesyjne trzeba rozpocząć, to państwa członkowskie są podzielone w kwestii warunków tego rozszerzenia. Tylko Polska i państwa bałtyckie są dziś zwolennikami szybkiego wejścia Ukrainy do UE. Pozostali – zwłaszcza Austria, Holandia, Francja czy Węgry – mówią o długoterminowym procesie bez jasno określonej perspektywy czasowej. Co istotne, wszystkie decyzje, np. o otwieraniu klastrów i zamykaniu rozdziałów, są podejmowane jednomyślnie, co daje stolicom możliwość skutecznego blokowania akcesji Ukrainy na dowolnym etapie rozmów.

W dłuższej perspektywie kluczowym warunkiem rozszerzenia będzie zagwarantowanie bezpieczeństwa Ukrainy po zakończeniu wojny, np. w postaci wejścia Ukrainy do NATO lub gwarancji ze strony G7. Państwa członkowskie obawiają się eskalacji działań zbrojnych ze strony Rosji i sytuacji, w której będąca w Unii Ukraina będzie znów pogrążona w wojnie.

Niektóre państwa członkowskie obawiają się też, że rozszerzenie może osłabić UE. Akcesja Ukrainy m.in. ze względu na liczbę ludności oznacza zmiany układu sił w UE i konieczność dostosowania instytucji, polityk i budżetu UE do wschodniego rozszerzenia. Punktem spornym jest ewentualna reforma instytucjonalna UE. Dla Holandii, Francji czy Niemiec reforma ta w przypadku rozszerzenia jest warunkiem sprawnego działania UE. Część państw m.in. z Europy Środkowej uważa jednak, że obowiązujące rozwiązania prawne są wystarczające. Debata koncentruje się wokół zwiększenia efektywności procesu decyzyjnego, w tym wprowadzenia możliwości głosowania większością kwalifikowaną w polityce zagranicznej i podatkowej. Konieczne jest też znalezienie nowych źródeł dochodu dla unijnego budżetu.

Inna sprawa, że tempo wschodniego rozszerzenia może ulec spowolnieniu ze względu na sytuację wewnętrzną kandydata. Choć Ukraina przyjęła kompleksowe rozwiązania instytucjonalne w dziedzinie walki z korupcją, wymagają one dalszych systemowych i wieloletnich zmian, np. w zakresie zwiększania przejrzystości w sądownictwie. Ewentualne skandale korupcyjne w Ukrainie będą argumentem dla wielu państw unijnych za wyhamowaniem rozszerzenia. W przypadku regresu w dziedzinie praworządności, Rada może zawiesić rozmowy lub renegocjować zamknięte już rozdziały.

Trzeba też wspomnieć o złej sytuacji gospodarczej Ukrainy oraz wysokich kosztach dostosowania się do unijnych norm. W większości rozdziałów gospodarczych Ukraina będzie poszukiwała długich okresów przejściowych, nie będąc w stanie wdrożyć kosztowanych rozwiązań m.in. w kwestii środowiska.

Źródło: Licencjodawca.

Zagwarantowanie bezpieczeństwa Ukrainy po zakończeniu wojny to warunek rozszerzenia.

Źródło: Licencjodawca.

W kwestii przepływu pracowników możemy się spodziewać długich okresów przejściowych.

Źródło: Adobe Stock.

Do rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych może dojść jeszcze w tej kadencji Komisji Europejskiej.

Źródło: Licencjodawca.

Negocjacje rozpoczną się od kwestii fundamentalnych m.in. reformy sądownictwa czy administracji publicznej.

Źródło: Licencjodawca.

Szybka akcesja Ukrainy będzie możliwa po spełnieniu trzech warunków.

Jak wskazuje raport Instytutu WiseEuropa, korzyści dla Ukrainy wynikające z akcesji są podobne jak w przypadku Polski i innych krajów. A jakie mogą być zagrożenia dla UE wynikające z obecności Ukrainy we Wspólnocie?

Debata na temat akcesji Ukrainy koncentruje się obecnie na kosztach dla UE. Państwa członkowskie analizują, jakie miałoby to konsekwencje dla unijnego budżetu i w jaki sposób wpłynęłoby na ich priorytety rozwojowe. Nie analizują natomiast kwestii członkostwa Ukrainy w szerszym kontekście gospodarczym. Dla Polaków jest oczywiste, że na rozszerzeniu z 2004 r. skorzystała nie tylko Polska, ale też zachodnie firmy, które zwiększyły zarówno handel z krajami Europy Centralnej, jak również inwestycje. I podobnie będzie na Ukrainie, ale nie jest to argument podnoszony w krajach zachodnich.

Patrząc na strukturę ukraińskiej gospodarki, akcesja Ukrainy wymusi zmiany we Wspólnej Polityce Rolnej. Trudną kwestią będzie liberalizacja handlu zbożem i produktami rolnymi. Pogodzenie interesów unijnych i ukraińskich rolników jest jednak możliwe przez zastosowanie długich okresów przejściowych lub też zmodyfikowanie zasad dopłat dla Ukrainy. Wszystko jest kwestią negocjacji.

Nie można demonizować kosztów wejścia Ukrainy do Unii. Do 2027 r. kraj ten będzie otrzymywać ok. 12,5 mld euro rocznie w postaci grantów i niskooprocentowanych pożyczek. Jako członek UE Ukraina otrzymywałaby szacunkowo ok. dwudziestu kilku mld euro rocznie. Nie jest to więc dramatyczna różnica. Trzeba też pamiętać, że z polskiej perspektywy kwestia akcesji Ukrainy to sprawa, w której od interesów gospodarczych ważniejsze jest bezpieczeństwo naszego kraju. Wejście Ukrainy do UE jest jedynym sposobem na zwiększenie stabilności tego kraju i przeciwdziałanie agresywnej polityce Rosji w regionie.

Przeciwnicy członkostwa Ukrainy wskazują na rynek pracy, obawiając się, że Ukraińcy mogą zabrać pracę polskim pracownikom. To uzasadnione obawy?

Nie, ze względu na niedobory pracowników niewykwalifikowanych. Pamiętajmy, że jeszcze przed inwazją obywatele Ukrainy mieli ułatwiony dostęp do polskiego rynku pracy i uzupełniali luki, np. w sektorze budowlanym. W 2021 r. w Polsce przebywał ok. milion Ukraińców.

Już po rosyjskiej inwazji w państwach członkowskich zamieszkało ok. 4 mln uchodźców – głównie kobiety i dzieci. Jak wskazuje KE, dorosłym udaje się znaleźć pracę i dość dobrze zintegrować w społeczeństwie. Głównym wyzwaniem jest dziś przede wszystkim niedopasowanie kwalifikacji do podejmowanej pracy. W tym świetle kwestia liberalizacji przepływu pracowników jest większym zagrożeniem dla samej Ukrainy niż dla UE, której społeczeństwo się starzeje i potrzebuje napływu migrantów.

Spodziewam się jednak, że względu na napięcia, jakie budzi migracja w wielu państwach członkowskich, w tym Holandii czy Francji, w kwestii przepływu pracowników będą negocjowane długie okresy przejściowe. Podobnie jak to było w przypadku akcesji Polski.

Czy dziś jesteśmy w stanie wyobrazić sobie rozszerzenie strefy Schengen na wschód od Polski?

Kwestia wejścia Ukrainy do strefy Schengen zostanie zapewne odłożona na później. Jest to sprawa oddzielna od akcesji do UE. Bułgaria i Rumunia, które do UE weszły w 2007 r., do Schengen przystąpią częściowo dopiero w marcu tego roku. W przypadku Ukrainy podstawową przeszkodą będzie niezabezpieczona wschodnia granica i trwający konflikt zbrojny. Wszystko zależy od tego, w jaki sposób zakończy się wojna.

Ukraina w Unii Europejskiej to Pani zdaniem kwestia kilku czy kilkunastu lat?

Dziś to wróżenie z fusów. Mogę jedynie wskazać warunki, których spełnienie przyczyniłoby się do szybkiej akcesji Ukrainy. Mówimy tu o wypracowaniu kompromisu w kwestii reformy instytucjonalnej i dopasowania unijnych polityk i budżetu do wschodniego rozszerzenia. Kolejna rzecz to zagwarantowanie bezpieczeństwa Ukrainy po zakończeniu wojny, a także skuteczna walka z korupcją w Ukrainie. Po spełnieniu tych trzech warunków wszystko będzie zależało od woli politycznej w samej Unii. Pamiętajmy, że na jej forum decyzje zapadają jednomyślnie.